各国必须在控制债务的同时遏制全球变暖

随着遏制全球变暖的机会在迅速消失，许多国家正在推行减排政策。其中有些国家严重依赖支出措施，例如，增加面向可再生能源的公共投资和补贴。开展脱碳工作是一种受欢迎的举措。但在某些情况下，实施此类政策会造成巨大的财政成本。

在气候行动上，政策制定者面临着艰难的权衡取舍。如果一国主要依靠实施支出措施以及加大其实施力度来实现气候目标，那么它将面临越来越高的成本，这可能会使债务到本世纪中叶增加其GDP的45%至50%。债务高企、利率上升和增长前景暗淡将进一步加大公共财政的权衡难度。但是，如果持续维持现状，则会使世界在全球变暖前变得更加脆弱。各国可以选择通过碳定价创造收入，以减轻债务负担，但若仅仅依靠碳定价本身，则可能会触碰到政治上的红线。

 

因此，各国政府面临着实现气候目标、维持财政可持续性和确保政治可行性之间的一种“三难政策困境”。换言之，无论追求实现以上哪两项目标，在一定程度上都会以牺牲第三个目标为代价。

我们最新一期的《财政监测报告》为如何应对这一“三难困境”提供了新见解。各国政府必须迅速地协调开展有魄力的行动，并寻找基于收入和支出措施的最佳组合，以缓解气候变化。

需要采取适当的政策

虽然没有哪一项措施本身能全面实现气候目标，碳定价通常也不足以实现减排目标（正如William Nordhaus等人指出），但任何一揽子政策仍应将碳定价作为其不可或缺的一个组成部分。智利、新加坡和瑞典等处于不同发展阶段的国家的成功经验表明，与碳定价相关的政治阻力是可以克服的。从各国经验中得出的见解不仅有利于近50个已经实施碳定价计划的发达经济体和新兴市场经济体，还有利于目前正在考虑引入碳定价计划的20多个国家。

但碳定价本身并不足够，还应得到其他减缓气变工具的补充，以此解决市场失灵问题，同时促进低碳技术的创新和部署。一项务实且公平的提案要求建立一项国际碳价下限安排，其下限水平会根据各国经济的发展水平而有所不同。各国可在一定程度上分享相关碳收入，以促进绿色转型。要实现公正的转型，还应面向弱势家庭、劳动者和社区提供强有力的财政转移支付。

不同的收入和支出政策组合对应的财政成本也有所不同。我们的分析表明，如果现在就推出一系列基于收入和支出的气候措施，且若这些措施的组合与次序得当，则可在实现气候目标的同时降低减排的财政成本。我们发现，如果不额外采取基于收入或支出的措施，到2050年，发达经济体的公共债务将增加其GDP的10%至15%。不过这一估计存在很大的不确定性，反映出各国在政府预算、投资和补贴规模、家庭补偿和化石燃料依赖程度等方面的差异。延迟实施碳定价会造成巨大的代价，每推迟一年，公共债务就会增加GDP的0.8%至2%。

 

当实行一揽子气候政策时，新兴市场经济体的预期债务增量估计将与发达经济体相近，但基于收入和支出的不同措施的贡献程度存在显著差别。这是因为新兴市场经济体的碳收入潜力更大，但投资需求也更高，其借款成本同样更高且对债务水平十分敏感。如果经济体的政府预算空间充足，便可适应这种政策组合。但是，鉴于大多数新兴市场和发展中国家的债务水平已经高企，利息成本不断上升，同时又存在巨大的适应气变需求和实现可持续发展目标的意向，这种债务增长将给其带来极大的挑战。

为了应对这些挑战，政府必须提高支出效率，并通过扩大税基和改善财政制度来提高征税能力。

分担责任

没有一个国家能够独立应对气候威胁。公共部门也不能单打独斗。私人部门必须满足大部分气候融资需求。《财政监测报告》讨论了企业在能源转型中的作用。在德国和美国开展的调查均显示，企业对2022年的能源价格飙升表现出了韧性，企业生产和就业受到的影响有限，在许多情况下，企业可通过减少能源使用并开展投资以提高能源效率来调整自身。

政策制定者必须协调开展工作。为应对新兴市场和发展中国家面临的挑战，需要提供更多优惠性融资来支持其实现绿色转型，还要进行知识转让和分享现有的低碳技术。例如，IMF的“韧性与可持续性信托”可提供长期融资，以加强经济韧性和支持改革。各国政府应借《内罗毕宣言》通过、非洲联盟加入二十国集团等近期事件的势头，推动各国就国际碳价下限安排达成一项切实可行的全球性协议，并为发展中国家提供支持。